Gli obblighi di informazione da parte del Governo

In base alla legge n. 234 del 2012, fanno capo al Governo i seguenti obblighi di trasmissione e di informazione qualificata nei confronti delle Camere:

• la trasmissione alle Camere dei progetti di atti normativi dell'UE e degli atti preordinati alla loro formazione, unitamente all'indicazione della data in cui verranno discussi e, nei casi di particolare rilevanza, ad una nota informativa recante una valutazione del progetto stesso e del grado di priorità per la loro trattazione. Questo ultimo obbligo è assolto nella prassi con l'inoltro alle Camere di norma due volte la settimana, di una nota recante la segnalazione motivata da parte del Governo, dei provvedimenti che esso ritiene di significativo interesse;
• la predisposizione, entro 20 giorni dalla trasmissione dei medesimi progetti, di una relazione che dia conto del rispetto dei princìpi dell'UE in materia di competenze, delle prospettive negoziali nonché della valutazione dell'impatto sull'ordinamento interno;
• la trasmissione dei documenti di consultazione della Commissione europea e degli eventuali commenti inviati dal Governo;
• la trasmissione delle relazioni e delle note informative predisposte dalla Rappresentanza permanente d'Italia presso l'UE con riferimento a riunioni, anche informali, del Consiglio e dei suoi organismi preparatori, ai triloghi tra Parlamento europeo, Consiglio e Commissione, ad atti, progetti di atti o ad altre iniziative o questioni relative all'UE, a procedure di precontenzioso e contenzioso avviate nei confronti dell'Italia;
• la trasmissione di una relazione trimestrale sull'andamento dei flussi finanziari tra l'Italia e l'Unione europea.

La legge 234 del 2012 prevede, inoltre, che il Governo informi i competenti organi parlamentari:

• in via preventiva, sulla posizione che intende assumere in occasione delle riunioni del Consiglio europeo e di quelle del Consiglio dei ministri dell'UE;

Va ricordato che la legge europea 2019-2020 ((legge n. 238 del 2021), ha modificato l'articolo 4, comma 1 della legge n. 234, del 2012, prevedendo che l'informativa dei competenti organi Parlamentari prima delle riunioni del Consiglio avvenga regolarmente e non su richiesta (come previsto in precedenza); il medesimo obbligo informativo è esteso alle riunioni dell'Eurogruppo e alle riunioni informali nello loro diverse formazioni.

La legge ribadisce che le competenti commissioni parlamentari, secondo le disposizioni dei Regolamenti delle Camere, prima di ogni riunione del Consiglio, possono adottare atti di indirizzo volti a delineare i princìpi e le linee dell'azione del Governo nell'attività preparatoria di adozione degli atti dell'UE.

• sugli esiti delle riunioni del Consiglio europeo e del Consiglio dei ministri dell'UE, entro 15 giorni dal loro svolgimento;
• su iniziative o questioni relative alla politica estera e di difesa comune, presentate al Consiglio dell'UE, dando specifico rilievo a quelle in materia di difesa.

A partire dalla fase finale della XVI legislatura, in attuazione delle disposizioni sopra richiamate, il Governo, nella persona del Presidente del Consiglio, rende alle Camere comunicazioni prima delle riunioni formali del Consiglio europeo, illustrando la posizione che intende assumere. Alle comunicazioni fa seguito un dibattito, al termine del quale vengono approvate risoluzioni al Governo. A partire dalla XVII legislatura, il Governo rende inoltre comunicazioni presso le commissioni riunite esteri e politiche UE di entrambe le Camere sugli esiti di ciascun Consiglio europeo. A partire dalla XVIII legislatura è stata, inoltre, attuata in alcuni casi la previsione relativa allo svolgimento di comunicazioni del Governo prima delle riunioni dei Consigli dell'UE di settore (prima della novella del 2021 su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti).

Le relazioni annuali

La legge n. 234 del 2012 prevede che il Governo presenti al Parlamento:

• entro il 31 dicembre di ogni anno, una relazione sugli orientamenti e le priorità che il Governo intende assumere per l'anno successivo; tale relazione alla Camera è esaminata congiuntamente con il programma legislativo della Commissione e il programma del Consiglio dell'UE;
• entro il 28 febbraio di ogni anno, una relazione a consuntivo, sulle attività svolte nell'anno precedente sui sopracitati profili, compreso il seguito dato agli indirizzi definiti dalla Camere. Tale relazione alla Camera è esaminata congiuntamente con il disegno di legge di delegazione europea (v. oltre).

Alla Camera le relazioni sono esaminate da tutte le Commissioni (per i profili di rispettiva competenza), che approvano un parere, e dalla XIV Commissione politiche dell'UE, che presenta una relazione all'Assemblea. La discussione in Aula si conclude con l'approvazione di atti di indirizzo al Governo.

Il Semestre europeo

La legge n. 196 del 2009 e successive modificazioni, in materia di contabilità pubblica, prevede che il Governo assicuri, nell'ambito della procedura del Semestre europeo per il coordinamento ex ante delle politiche economiche, la tempestiva informazione e consultazione delle Camere sulla predisposizione dei programmi nazionali di riforma e dei programmi di stabilità. Essi costituiscono parte integrante del Documento di economia e finanza, che il Governo è tenuto a presentare alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno.

La trasmissione diretta di documenti da parte delle Istituzioni europee

Il Trattato prevede la trasmissione diretta dalle Istituzioni dell'UE ai Parlamenti nazionali dei seguenti documenti:

• i documenti di consultazione della Commissione europea;
• tutti i progetti legislativi, nonché le loro modifiche nel corso del procedimento;
• il programma legislativo annuale, la strategia politica annuale e gli altri strumenti di programmazione della Commissione europea;
• la relazione annuale della Commissione europea sull'applicazione dei princìpi fondamentali in tema di delimitazione delle competenze;
• la relazione annuale della Corte dei conti;
• gli ordini del giorno e i risultati dei lavori del Consiglio;
• le risoluzioni del Parlamento europeo.

Governo e Istituzioni europee trasmettono alle Camere una ingente mole di atti e documenti: nel corso della XVII legislatura sono stati trasmessi alla Camera dei deputati circa 43.000 atti. Nella XVIII legislatura, al 30 settembre 2022, sono stati trasmessi alla Camera dei deputati circa 40.000 atti.

Il controllo di sussidiarietà sui progetti di atti legislativi dell'UE

Il protocollo sui princìpi di sussidiarietà e proporzionalità, prevede una apposita procedura per la verifica da parte dei Parlamenti nazionali della conformità al principio di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell'UE relativi a materie di competenza non esclusiva dell'Unione. In particolare:

• ciascun Parlamento (o Camera) può sollevare obiezioni sulla conformità di un progetto legislativo con il principio di sussidiarietà emettendo un parere motivato entro un termine di otto settimane dalla data di trasmissione del medesimo progetto;
• qualora i pareri motivati rappresentino almeno un terzo dell'insieme dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali (un quarto, nel caso di proposte relative allo spazio di libertà sicurezza e giustizia), il progetto deve essere riesaminato dalla Commissione europea che può, con una decisione motivata, mantenerlo, modificarlo o ritirarlo (cosiddetto "cartellino giallo"). A tal fine ciascun Parlamento nazionale dispone di due voti (in un sistema bicamerale ciascuna Camera dispone di un voto);
• qualora i pareri motivati dei Parlamenti nazionali rappresentino almeno la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali, se la Commissione sceglie di mantenere la proposta, il Parlamento europeo (a maggioranza dei voti espressi) o il Consiglio (a maggioranza del 55 % dei membri) possono decidere che la proposta è incompatibile con il principio di sussidiarietà e che non formi pertanto oggetto di ulteriore esame (cosiddetto "cartellino arancione").

Ciascun Parlamento nazionale (o Camera) può, inoltre, promuovere (ex post) la presentazione, da parte del rispettivo Governo, di un ricorso alla Corte di giustizia per violazione del principio di sussidiarietà.

La Giunta per il regolamento della Camera, ha attribuito alla competenza della XIV Commissione politiche dell'Unione europea la verifica della conformità al principio di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell'UE.

Il parere motivato, eventualmente adottato, della XIV Commissione contenente la valutazione dei profili di sussidiarietà può essere sottoposto all'Assemblea su richiesta del Governo, di un quinto dei componenti della medesima Commissione o di un decimo dei componenti dell'Assemblea.

Occorre rilevare che per quanto riguarda la Camera dei deputati, l´esame delle proposte legislative della Commissione europea si è focalizzato prevalentemente sui profili di merito, nell'ambito dell'attività di indirizzo e controllo al Governo e del dialogo politico con le Istituzioni UE (v. infra), piuttosto che su quelli relativi al controllo del rispetto del principio di sussidiarietà.

L'esame degli atti dell'UE

Alla Camera, gli atti e i progetti di atti normativi dell'UE e i relativi atti preparatori - trasmessi dal Governo o dalle Istituzioni dell'UE - sono assegnati per l'esame alla Commissione competente per materia e, per il parere, alla XIV Commissione politiche dell'UE.

Nell'ambito dell'esame di progetti di atti dell'UE, per le quali sono applicabili le disposizioni regolamentari sull'istruttoria legislativa, le Commissioni parlamentari possono procedere ad audizioni ed indagini conoscitive.

Le Commissioni, in esito all'esame, possono adottare un documento finale, che è trasmesso al Governo nonché al Parlamento europeo, al Consiglio dell'UE e alla Commissione europea nell'ambito del c.d. dialogo politico (vedi infra).

Il dialogo politico

Dal settembre 2006, precedentemente alla firma del Trattato di Lisbona, la Commissione europea ha avviato il c.d. dialogo politico, trasmettendo in modo sistematico, direttamente ai Parlamenti nazionali, le proprie proposte legislative e i documenti di consultazione ed invitandoli ed esprimere osservazioni e pareri al riguardo. Tale procedura, non disciplinata dai Trattati, è stata introdotta dalla Commissione europea allo scopo di accrescere la partecipazione dei Parlamenti nazionali alla formazione delle politiche e della normativa europea, rafforzando la dimensione democratica dell´UE.

Alla Camera il dialogo politico è attuato mediante la trasmissione alla Commissione europea, al Parlamento europeo e al Consiglio dei documenti finali ed eventualmente degli altri atti di indirizzo in materia europea adottati nei confronti del Governo. La trasmissione viene operata con lettera della Presidenza della Camera, su richiesta dei Presidenti delle Commissioni competenti.

La Commissione europea risponde alle osservazioni dei Parlamenti nazionali in media entro 2 mesi. Sia i pareri dei Parlamenti nazionali che le risposte della Commissione europea sono pubblicati online in un'apposita sezione del sito della Commissione europea.

La Commissione europea ha assunto l'impegno a velocizzare i tempi di risposta agli eventuali rilievi e osservazioni espressi dei Parlamenti nazionali ed a migliorare la qualità delle risposte, investendo direttamente la responsabilità del Commissario europeo competente per materia con particolare riguardo ai profili più specificamente politici.

I rapporti con il Parlamento europeo nell'ambito del dialogo politico e del controllo di sussidiarietà

Il Parlamento europeo, a partire dall'aprile 2017, rende disponibili tutti i documenti ricevuti dai Parlamenti nazionali (sia i pareri motivati sia i contributi nell'ambito del dialogo politico con la Commissione) tra i documenti di seduta delle proprie Commissioni parlamentari.

La riserva di esame parlamentare

L'articolo 10 della legge n. 234 del 2012 prevede l'istituto della riserva di esame parlamentare, attivabile su iniziativa di una delle Camere o del Governo, su ogni progetto o atto dell'UE per cui vige obbligo di trasmissione alle Camere da parte del Governo.

Ove le Camere ne facciano richiesta, il Governo deve apporre in sede di Consiglio la riserva d'esame parlamentare e può procedere alle attività di propria competenza per la formazione dei relativi atti soltanto a conclusione dell'esame parlamentare. La seconda ipotesi ha luogo quando il Governo appone di propria iniziativa una riserva d'esame parlamentare su un progetto di atto, dandone comunicazione alle Camere.

Alla Camera, per effetto del parere della Giunta per il Regolamento del 9 ottobre 2009, la richiesta di apporre la riserva viene formulata dai Presidenti delle Commissioni competenti in relazione ad atti di progetti di atti di cui sia stato effettivamente avviato l'esame.

L'istituto della riserva (che era stato introdotto peraltro già dalla legge n. 11 del 2005) è stato utilizzato soltanto in tre occasioni: una su iniziativa del Governo (nel 2005, sulla proposta di Regolamento istitutivo dell'Agenzia per i diritti fondamentali) e due su iniziativa delle commissioni competenti della Camera (nel 2010, rispettivamente sulla proposta di modifica del regolamento relativo alla qualità dei dati statistici nel contesto della procedura per i disavanzi eccessivi e sulla proposta di regolamento riguardante l´iniziativa dei cittadini europei).

Il raccordo con le regioni e le province autonome

Gli artt. 22-25 della legge 234 del 2012 disciplinano la partecipazione delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano alle decisioni relative alla formazione di atti normativi dell'UE. In particolare, ai sensi dell'art. 25 della legge 234 del 2012, le regioni e le province autonome possono trasmettere alle Camere le osservazioni sui progetti di atti dell'UE, anche ai fini del controllo parlamentare sul rispetto del principio di sussidiarietà.

Gli altri strumenti conoscitivi, di indirizzo e di controllo

Oltre alle procedure per l'esame dei progetti di atti richiamate in precedenza, il regolamento della Camera (anche alla luce dei pareri della Giunta per il Regolamento) prevede, ai fini del collegamento con le attività delle istituzioni dell'UE, che:

• la Commissione politiche dell'UE e le Commissioni permanenti possono disporre, in relazione all'ordine del giorno del Consiglio dell'UE, lo svolgimento di un dibattito con l'intervento del Ministro competente;
• le Commissioni possono invitare membri del Parlamento europeo nonché componenti della Commissione europea e delle altre Istituzioni e organi dell'UE a fornire informazioni in ordine alle politiche dell'UE;
• le sentenze della Corte di giustizia e del Tribunale dell'UE relative all'Italia sono trasmesse dal Governo e assegnate alle competenti Commissioni ai fini del loro esame che può concludersi con l'adozione di un documento sulla necessità di eventuali iniziative.

La sezione Europa del sito web della Camera dei deputati raccoglie gli estremi delle sentenze della Corte di giustizia e del Tribunale dell'Unione europea trasmesse alle Camere.

L'attuazione degli indirizzi parlamentari

L'art. 7 della legge n. 234 del 2012 sancisce l'obbligo del Governo di assicurare che la posizione rappresentata in sede di Consiglio ovvero presso altre istituzioni od organi dell'UE sia conforme con gli indirizzi delle Camere. Ove il Governo non abbia potuto attenersi agli indirizzi delle Camere, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro competente riferisce ai competenti organi parlamentari, dandone motivazione.

La previsione dell'articolo 7 della legge 234 del 2012 è stata rafforzata dalla modifica a tale articolo introdotta dalla legge europea 2019-2020 (legge 23 dicembre 2021, n. 238), che ha sostituito l'espressione "coerente" con la più stringente espressione "conforme".

La legge n. 234 del 2012 dispone altresì l'obbligo del Governo di:

• consultare preventivamente le Camere su accordi che prevedano l'introduzione o il rafforzamento di regole in materia finanziaria o monetaria o producano conseguenze rilevanti sulla finanza pubblica e di assicurare che la posizione rappresentata nella negoziazione degli accordi in questione tenga conto degli atti di indirizzo parlamentari (art.5 della legge n. 234 del 2012);
• attivare, ove entrambe le Camere adottino un atto di indirizzo in tal senso, il c.d. "freno di emergenza", chiedendo che la questione sia sottoposta al Consiglio europeo (art. 12 della legge n. 234 del 2012).

Il Governo, a partire da maggio 2016, invia con regolarità alle Camere una nota, a cura del Ministero competente per materia, che dà conto dei seguiti dati dal Governo agli atti di indirizzo adottati dalle Camere.

La nomina di membri italiani alle Istituzioni dell'UE

L'art. 17 della legge n. 234 del 2012 prevede che il Governo informi le Camere della proposta o della designazione da parte del Governo dei membri italiani della Commissione europea, della Corte di giustizia dell'Unione europea, della Corte dei conti europea, del Comitato economico e sociale europeo, del Comitato delle regioni, del Consiglio di amministrazione della Banca europea per gli investimenti e delle agenzie dell'Unione europea.

Le Commissioni parlamentari possono chiedere l'audizione dei membri nominati, dopo l'assunzione delle loro funzioni.